商丘醫學高等專科學校新校區建設ppp項目實施方案
1 項目概況
1.1 項目基本情況
根據國家有關鼓勵社會資本投入教育領域、大力發展職業教育 的精神要求，經商丘市人民政府批準，決定采用政府與社會資本合 作(ppp)模式投資建設商丘醫學高等?？茖W校新校區建設。
商丘醫學高等?？茖W校新校區建設 ppp 項目(以下簡稱“本項 目”)用地位于商丘市民主西路以南、八一西路以北、經二路以西、 西繞城高速以東，古宋河兩岸。項目概算總投資為 8 億元(征地及 拆遷安置約 2 億元，項目工程建設約 6 億元)，規劃建設用地面積1,150 畝，規劃建筑面積為 33 萬平方米，將建設教學樓、實驗樓、 圖文信息中心、學生公寓樓、校(系)行政辦公樓、體育場館、大 學生服務中心、學生食堂、校醫院、人體館及校園配套基礎設施等。 建成后，計劃在校生人數12,000 人，教職工 700 人(將來逐步增加 至 1,500 人)。
2 項目運作方式
ppp 項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設-運營- 移交(bot)、建設-擁有-運營(boo)、轉讓-運營-移交(tot)、 設計-建設-融資-經營(dbfo)等。
2.1 學校項目常見運作模式
當前，國外學校采用政府和社會資本合作的實踐很多，由于探 索時間較早，所受體制約束小，社會資本參與到學校的投融資、建設、運營等各環節，包括校園基礎設施 dbfo，食堂、校車等外包，
教學服務外包，學校整體私人運營等，且在美國等發達國家采用政 府和社會資本合作辦學占學?？倲档谋壤艽?。受到傳統觀念及辦 學制度影響，國內學校的政府與社會資本合作起步較晚，合作辦學 在學?？倲抵姓急认鄬^小。國內學校政府與社會資本合作模式主 要包括：
(1)bot 模式
政府吸引社會資本投資興建學校，特許期內民間資本擁有經營 管理學校的自主權，特許期滿后產權歸屬政府所有。浙江嘉興的新 湖中寶公司與政府簽訂特許經營協議完成了南湖國際實驗學校、南 湖國際實驗中學的建設和嘉興高級中學、秀洲現代實驗學校的續建。
這種模式能充分利用社會資本辦學，但往往都是在地方政府的 優惠政策扶持下發展起來的，在沒有優惠政策的情況下，開展起來 難度很大。
(2)委托運營(o&m)
委托運營模式指學校保持公有性質，將學校部分或全部運營任 務交給社會資本方運營，并由指定機構對委托運營業績進行考核。
為明教育集團以北大附中為依托，與各地政府開展合作辦學， 每一合作項目均由當地政府負責出資建校，學校建成后交為明教育 集團負責運營。這種方式將教育集團成熟的辦學理念復制到教育薄 弱地區，有效提升了各地的辦學水平。
(3)托管模式
托管模式核心就是將優質學校與薄弱學校結成“辦學共同體”，共享辦學理念、教育資源、管理體制，通過具有優秀教學資源及管 理經驗的學校帶動落后的學校，盡快縮小校際辦學質量差距。托管 期間，學校保持獨立法人地位，其辦公屬性、隸屬關系、教職工人 事編制性質不變，校舍、土地、設備、儀器等權屬性質不變。學校 將成立校理事會作為學校最高權力機構，實行理事會領導下的校長 負責制。2013 年溫州平陽縣教育局和平陽縣浙鰲高級中學簽訂協議，委 托該校管理公立平陽縣第二中學，為溫州市激活辦學機制，推進教 育體制改革做出嘗試。
(4)dbfo 模式
該模式由社會資本負責籌集經費建設學校，學校保持公立性質，產權屬于政府，建成后社會資本負責部分或全部除教學業務外的其 他業務。社會資本建設學校的投資成本由財政補貼資金全額分期償 還，社會資本運營學校非核心業務部分由其自負盈虧。
使用 dbfo 模式辦學，學校體制及運營方式與公辦學校保持一 致。社會資本僅僅擁有部分非核心業務的運營權及獲取運營收益權。
2.2 商丘醫學高等?？茖W校新校區運作方式
結合本項目的特點和地方需求，商丘醫學高等?？茖W校新校區 擬采用教學等核心任務由商丘醫學高等?？茖W校承擔，非教學業務 由社會資本方承擔的方式運作。商丘醫學高等專科學校和社會資本 方在簽訂合資協議后成立項目公司，商丘市人民政府或其指定授權機構和項目公司通過簽訂特許經營協議授予項目公司對商丘醫學高等?？茖W校新校區的特許經營權，明確項目公司特許經營權的范圍和期限。項目公司負責宿舍物業管理、校園維護、食堂運營、校園商業開發、商鋪出租等，商丘市人民政府或其指定授權機構則負責 對項目公司進行監督，對其提供服務的質量進行評價。雙方合理分工合作，各取所長，保證項目的高質量實施和“物有 所值”。
具體運作模式如下：
商丘醫學高等?？茖W校負責項目初期及建設期內項目的建設設計;待商丘醫學高等?？茖W校和社會資本方共同出資設立的項目公 司成立后，由項目公司負責項目后期建設，商丘市住建主管部門對 學校的建設進行監督管理，要求項目公司按時、高質量地完成項目建設。在項目運營期內，商丘市人民政府或其指定機構協同本級各 職能部門，如市物價管理部門、商丘市財政局等負責監督管理項目 公司所提供的服務，并按照特許經營協議的約定，支付相關政府付 費款項。
項目公司在項目建設期應根據項目建設規模、設計方案、建設 要求，及時足額籌措資金，承擔項目全部基礎設施及相關設備的建 筑與安裝，包括教學樓、實驗樓、圖文信息中心、校(系)行政辦 公樓、學生公寓樓、體育場館、大學生服務中心、學生食堂、校醫院、人體館及校園配套基礎設施等。項目建設完成后，在特許經營 期內，本項目資產產權歸屬于項目公司。項目公司將在特許經營期內，根據政府方的授權范圍，負責學生住宿、校園維護、食堂經營、校園商業開發、商鋪出租等。其中 校園商業開發僅指為了滿足學生需求的超市、浴室、理發店、餐館、 商鋪等商業開發，不得進行面向社會需求的大規模商業開發項目。
3 交易結構
商丘醫學高等?？茖W校提供土地使用權用于項目建設，并將已 投入前期土地建設費用 1 億元出資與中標社會資本方以 1.4 億元現金 合資成立項目公司。項目由商丘市人民政府或其指定機構負責對外 招標，中標社會資本方與商丘醫學高等?？茖W校合資設立項目公司， 項目公司注冊地位于商丘市。項目公司自籌資金，投資建設項目， 在特許經營期內，項目資產歸屬于項目公司。
3.1 合同體系
商丘醫學高等專科學校與中標社會資本方簽訂合資協議成立項目公司，明確項目公司的注冊資本金、合資雙方各自所占項目公司 的股權比例、合資雙方的權利義務關系、項目公司的公司章程以及 合資雙方發生爭議時的爭議解決方式等內容。同時，合資協議中明 確合資雙方就學生住宿、食堂經營、校園商業開發、校園維護等收 益的收益分成機制。商丘市人民政府或其指定機構與項目公司簽署特許經營協議， 明確項目公司的特許經營權范圍和期限，就學生住宿、食堂經營、 校園商業開發、校園維護等業務明確定價收費機制、價格調整機制 及相應監管考核機制。由商丘市人民政府或其指定機構負責對項目 公司提供的服務進行監督管理，并在特許經營協議中明確價格可行 性缺口補償機制，確定補償標準和補償金額的支付方式。
3.2 項目投融資結構
商丘醫學高等?？茖W校與中標社會資本方應成立項目公司，項 目公司的注冊資本金應不低于項目總投資的 30%。本項目合資公司 的注冊資本金暫定為項目總投資(8 億元)的 30%，即 2.4 億元。其 中商丘醫學高等?？茖W校以其新校區已投入的土地前期建設費用 1 億元出資(實際出資額以評估后為準)，中標社會資本方以現金 1.4 億元出資，雙方各自所占項目公司的股權比例為41.67%、58.33%。項目公司的建設資金來源包括項目公司的自有資金、項目公司 外部融資資金和政府項目建設補助資金(若有)，項目公司外部融資 資金一方面包括社會資本方以其自身名義向金融機構融資;另一方面，社會資本方可以通過為項目公司提供擔保方式，以項目公司名義向金融機構融資，獲得債務資金投入。 政府項目建設補助資金只能用于項目建設用途，不得挪作他用。政府項目建設補助資金可作為政府方出資，追加政府方資本金。
4 項目回報機制
ppp 項目回報機制是項目收入的來源方式，主要包括使用者付 費、政府付費和可行性缺口補助等，項目具體的回報機制則是由項 目自身的經營屬性所決定。
使用者付費是指最終由消費用戶直接付費購買公共產品和服務， 一般適用于可市場化運作，收入能覆蓋成本和合理回報的項目;可 行性缺口補助，是指第三方收入不足以滿足社會資本或項目公司成 本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優惠貸款和 其他優惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經濟補助;而政 府付費則指政府直接付費購買公共產品和服務。而對于缺乏“第三方 收入”基礎的非經營性的項目，則主要依靠政府付費來回收投資成本。
本項目學校經營能產生一定的收益，但收益無法彌補社會資本 投資總額及合理的投資回報率要求。因此本項目擬采用可行性缺口 補助的方式來彌補第三方收入不足以滿足社會資本的合理回報。本項目第三方收入的范疇包括學生住宿、食堂運營、商鋪出租、 校園商業開發、校園維護等。商丘市財政部門按照《特許經營協議》確定的補貼金額，支付 可行性缺口補助。項目公司根據既定要求及分成規則，自行測算校舍建設投資成 本及其特許經營范圍內經營業務的營業成本和收益，投標競爭政府 補貼金額。
4.1 第三方收入
(1)學生住宿收入
學生住宿收入為使用者付費，由項目公司直接收取。付費標準 由學校提前測算，并在《特許經營協議》中明確。
(2)食堂運營收入
(3)食堂運營收入指項目公司在特許經營期內運營食堂產生的收入，
由購買服務者直接付費。食堂由項目公司運營并自負盈虧。超額收 益部分由社會資本方和學校按照《合資協議》約定的方式分成。
(3)商鋪出租收入
商鋪出租收入指為滿足學生需求而開展的配套校園商業服務業 務，由項目公司向承租方收取租金。此部分完全屬于項目公司市場 行為，收費定價機制由項目公司在監管部門的制度內自行定價，超 額收益部分由學校和項目公司按照《合資協議》約定分成。
(4)校園商業開發收入
校園商業開發收入指為滿足學生需求而開展的校園商業服務業 務。此部分完全屬于項目公司市場行為，收費定價機制由項目公司 在監管部門的制度內自行定價。此項付費由購買產品及服務個人直 接付費給項目公司或商鋪所有者，超額收益部分由學校和項目公司 按照《服務協議》約定分成。
(5)校園維護收入
校園維護收入是指新校區物業維護所產生的收入，由商丘醫學 高等?？茖W校向項目公司支付，支付金額由項目公司與商丘醫學高 等?？茖W校協商并按照行業標準支付。
4.2 可行性缺口補助
本項目依靠學校學生住宿、食堂運營、商鋪出租、校園商業開 發和校園維護作為項目收入來源的情況下，不足以彌補社會資本投 資建設成本及合理回報率要求。不足部分由政府方財政資金予以補貼。政府補助資金將根據商丘市人民政府或其指定機構與項目公司簽署的《特許經營協議》，由財政資金履行付費義務，按照特許經營 期限分期付費。項目概算總投資為 8 億元，第三方收入包括學生住宿費、食堂 運營、商鋪出租、校園商業開發、校園維護等。在可行性缺口補貼的項目，在項目運營期，政府承擔部分直接 付費責任。政府每年部分付費數額包括：社會資本方承擔的年均建 設成本(折算成各年度現值)、年度運營成本和合理利潤。計算公式如下：
4.3 超額收益分成機制
為了督促社會資本更好的提供校園服務，同時抑制社會資本獲 取暴利。針對學校運營維護收入和校園商業開發收入，在商丘醫學 高等?？茖W校與中標社會資本方簽訂的《合資協議》中設立超額收 益分配機制。
表4.2：經營性業務分成表
經營性業務經營凈利潤超出該年度基準收益值的比例社會資本分成比例學校分成比例
0至10%(含)的部分50%50%
10%至 30%(含)的部分40%60%
30%至 50%(含)的部分30%70%
50%以上的部分20%80%
這項機制能在激勵項目公司提供優質服務以獲取更大利潤的同時，利用分成機制保證學校獲取部分超額收益。
4.4 價格調整機制
4.4.1 學生住宿費調價機制
學生住宿費收費的初始定價由項目公司提前測算、按年統一支 付，付費標準如需變動，應由項目公司提出，根據通貨膨脹率、人 工成本等具體變化，經物價主管部門審核批準后適時調整。調整數 額依據國家相關政策由項目公司根據《特許經營協議》中事先確定 的調價機制確定，但浮動范圍一般不超過上一次付費標準的 10%。
4.4.2 食堂運營收費調價機制
學校食堂具有公益性和普惠性，價格調整相對敏感。因食品成 本及人工成本變動確需調價的，由項目公司進行調研并出具相關結 果，報經商丘醫學高等?？茖W校進行審核同意。
4.4.3 商鋪租金收入調價機制
項目租金收入部分完全屬于項目公司市場行為，收費定價機制 由項目公司在監管部門的制度內自行定價。
4.4.4 校園商業開發收入調價機制
校園商業開發收入由使用者個人付費，根據人工成本、服務的 需求量及通貨膨脹等相關因素的變化，由項目公司自行定價，調價 受商丘醫學高等專科學校監管。
4.4.5 政府補貼調價機制
政府補貼金額不隨學校運營維護業務收入及校園商業開發收入的變化而調整。政府補貼金額隨中國人民銀行 5 年以上長期貸款基準利率(下稱“基準利率”)做相應調整。政府方按照投資者中標的政府年度付費金額，折算為投資者的 要求回報率，并根據要求回報率計算年度補貼金額。投資者的要求 回報率扣減同期“基準利率”后的溢價，確定為投資者的回報溢價。 即：pr=r-i， 其中： pr：資者的回報溢價， r：投資者的要求回報率， i：基準利率。運營期內政府年度付費金額的調整與基準利率掛鉤，當某一運 營年度內基準利率發生變化，政府方有權利按照下列公式，調整投 資者的要求回報率，并據此調整政府年度付費金額。rn=pr+in， 其中： rn：投資者的調整后要求回報率， in：調整后的基準利率。政府年度付費金額于央行調息之日起下一年度進行調整。
4.5 項目補貼
如商丘醫學高等?？茖W校以自身名義向上級單位申請項目建設 補貼資金，補貼資金屬于醫學高等?？茖W校。補貼資金到位后，用以沖抵初始投資資金，在其他條件不變的情況下，可行性缺口補助金額將在項目補貼沖抵初始投資資金的當年根據扣減補貼額后的投 資額作相應調整。
4.6 提前償還
在《ppp 協議》中約定，如果財政具備提前支付能力，可以提 前償還投資額，并按照協議中約定的調價機制調整可行性缺口補助 金額。
政府提前償還投資額應保證中標社會資本在《特許經營協議》 中所約定的合理投資回報率，不得侵犯社會資本方正當投資收益訴 求。
5 采購方式
5.1 采購方式選擇 根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規章制度規定，ppp項目的采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋 商和單一來源采購。本項目核心邊界條件清晰，技術經濟參數明確、完整，符合國 家法律法規和政府采購政策，適合采用公開招標的采購方式。本次公開招標實行資格預審，招標文件將只提供給通過預審的 合格投標人。評審小組根據招、投標情況進行項目評審，推薦候選 中標的社會資本。評審結束后，組建談判工作組，根據評審報告推 薦的候選社會資本排名，依次與候選社會資本就項目合同進行談判， 率先達到一致的候選社會資本即為預中標人。資格預審公告應在河南省財政廳指定的政府采購信息發布媒體 上發布。
5.2 招標主體
本項目由商丘市人民政府或其指定機構作為招標人，統籌負責 公開招標工作，包括協調咨詢機構設計ppp 實施方案、設計 ppp 采 購流程、編制資格預審文件、編制采購文件、編制 ppp 項目特許經 營協議，與商丘醫學高等?？茖W校討論確認項目實施方案、資格預 審文件、采購文件和項目協議，組織實施項目采購，簽署和履行 ppp 協議等。
5.3 項目的工作內容
本項目的工作內容包括：
(1)投融資：包括組織成立項目公司并注入資金，對 ppp 項目 進行融資，對項目公司進行管理，完成以上工作所需的法律手續和 其他相關工作。
(2)項目工程建設：包括教學樓、實驗樓、圖文信息中心、校
(系)行政辦公樓、學生公寓樓、學生食堂、體育場館、大學生服 務中心、校醫院、人體館及其他校園基礎設施建設等。
(3)業務運營：包括學生住宿、商鋪出租、校園維護、食堂經 營及校園商業開發等工作。
5.4 社會資本資格要求社會資本方可以是一個同時具備投融資能力、符合本項目施工 資質及能力、具備特許經營能力的獨立法人;或具備投融資能力、 符合本項目施工資質及能力、具備特許經營能力的聯合體。如聯合 投標的，投標文件中應約定合作相對方作為聯合體的牽頭人。
本次招標的核心條件是：
(1)投標人必須是中華人民共和國境內依法成立企業法人，具 有獨立法人資格和獨立承擔民事責任的能力，且營業執照年檢有效;
(2)具備建設行政主管部門核發的房屋建筑工程施工總承包一 級或以上資質;
(3)投資人能提供 1.4 億元人民幣或以上的銀行資信證明; 本項目允許社會資本組成聯合體參與競標，聯合體數量不超過 2家，并需明確牽頭單位。
5.5 評審方式
本次公開招標采用綜合評審法選擇社會資本。主要評審指標包 括可行性缺口補助報價、技術方案(建設、運營)、投融資方案、項 目業績方案等。評分總分為 100 分，其中政府補貼報價滿分分值為30分，項目技術方案滿分分值為 45 分，投融資方案滿分分值為 10分，項目業績方案滿分分值為 15 分。
5.5.1 可行性缺口補助(30 分)
投資者需自行測算所要求的政府年度付費金額，并以此為報價 標的。商務報價滿分分值為 30 分，滿足招標文件要求且投標價格最 低的有效投標報價為評標基準價，得滿分。其他投標價格分統一按下列公式計算：
評標基準價投標報價得分=投標報價*100*30%
5.5.2 項目技術方案(45 分)
主要考察社會資本方擬定的建設方案、校園運營及維護方案等。
5.5.3 投融資方案(10 分)
社會資本方應進行合理的財務測算，設計完整可行的投融資方 案，并落實項目投資所需資金。
5.5.3.1 投、融資方案(5 分)
根據社會資本投、融資方案是否嚴密、可靠、有效及切實可行 等方面進行評分。
優得[5，3)分，良得[3，1)分，差得[1，0]分。
5.5.3.2 資金投入計劃及有關保證措施(5 分)
對社會資本資金投入計劃是否合理可行，是否落實資金來源及 數量，是否結合工程進度合理安排，保證措施是否切實可靠等方面 進行評分。優得[5，3)分，良得[3，1)分，差得[1，0]分。
5.5.4 項目業績(15 分)
社會資本方具備 2012 年以來的類似業績，每一個業績得 5 分， 最高可得15 分，以合同復印件或中標通知書為準。
6 主要邊界條件
6.1 特許經營期限
根據建設部 126 號文和行業慣例，特許經營期擬設定為 25 年(不 含建設期)。特許經營期自上述項目設施竣工驗收日起計算。
6.2 土地使用權利
項目用地以劃撥形式提供給商丘醫學高等?？茖W校，商丘醫學 高等?？茖W校以已投入前期建設費用作價入股項目公司，由項目公 司負責項目建設。項目公司自行承擔與項目土地使用、房產等有關 的各項稅費。政府方前期繳納的土地征收補償、居民安置、“三通一 平”等費用，將計入項目總成本，由項目公司承擔。
6.3 項目公司有關限制
未經商丘市人民政府或其指定機構事先書面同意，在特許經營 期內項目公司不得從事《特許經營協議》所約定的授權經營范圍以 外的其他任何經營活動,不得擅自將經營業務轉包給任何第三方，且 不得為任何第三方提供相關校舍建設及校園非教學業務經營服務。未經商丘市人民政府或其指定機構事先書面同意，項目公司的 發起人持有的股權不得轉讓或質押。
6.4 履約保障邊界
項目將設立投資競爭保函、建設履約保函、運營維護保函和移 交保函等保障體系，以保障項目按期建設、按時投入運營，維護相 關權益。根據相關法規規定，ppp 項目投標保函金額則一般不超過項目投標報價的 2%，履約保函金額一般不超過建設總投資的 10%，維護保函的金額一般不超過建設總投資的5%。
6.5 項目移交
項目工程竣工驗收后，項目公司按照《特許經營協議》約定將 項目設施移交給政府方，同時政府授予項目公司上述運營項目設施 的權利。特許經營期滿或發生協議提前終止情況時，政府按照協議 約定無償收回項目設施的經營權，項目公司需做好移交資產的評估、 性能測試及資金補償及相關移交手續。
6.6 項目違約處理
項目建設及運營過程中，項目公司未履行《特許經營協議》約 定義務、社會資本方未履行《合資協議》履行約定義務的，各自應 承擔相應的違約責任，包括停止侵害、消除影響、支付違約金、賠 償損失和解除協議等。當項目公司或社會資本方發生嚴重違約情形 或危及社會安全和公共利益時，政府相關部門有權臨時接管項目或 提前終止協議。
6.7 爭議解決
項目實施過程中，發生爭議且無法協商達成一致的事項，爭議 方可依法申請仲裁或提起民事訴訟程序。若遇與政府履行公共管理 職能相關的爭議問題，遵循行政訴訟程序解決。
6.8 風險分配機制
按照最優風險分配、風險收益對等和風險有上限三個基本原則 在政府和項目公司之間合理分配風險，具體分配方式如下：
項目公司承擔融資、建設、財務、運營、維護、非核心業務未達基本收益等商業風險;政府方承擔政策、法律等風險;政府方和 社會資本方合理共擔不可抗力風險。
6.9 監管方式
項目建設及運營過程中，由政府方或其授權機構對項目進行監 管，監管范圍主要包括建設、融資、合同履行、運營管理、產權移 交等方面。項目公司運營學校食堂需按照《食品衛生法》、《衛生部、教育部學生食堂與學生集體用餐衛生管理規定》和《衛生部關于推行 食品衛生監督量化分級管理制度的通知》的要求，提供符合質量的 食品。食堂食品安全受商丘市食品藥品監督管理局和學校聯合監管，食品價格受商丘市物價主管部門和學校聯合監管。校園商業開發受商丘市人民政府或其指定機構、商丘醫學高等 ?？茖W校與物價主管部門等相關監管機構共同監管。
