建設(shè)特色小鎮(zhèn)，重在一個(gè)“特”字。各特色小鎮(zhèn)的主體產(chǎn)業(yè)不同，區(qū)位不同，為了打造出獨(dú)特的風(fēng)貌，必須加強(qiáng)用地策劃，研究所需各類建設(shè)用地的解決方案。
特色小鎮(zhèn)用地管理涉及的法律、法規(guī)、政策較多，同一個(gè)問題的相關(guān)規(guī)定往往散見于不同的法規(guī)和政策文件中。需要對(duì)這些政策法規(guī)文件充分梳理集成，同時(shí)結(jié)合項(xiàng)目的性質(zhì)、特點(diǎn)和用地需求，提出用地解決方案，最終形成培育特色小鎮(zhèn)的政策空間。
按照對(duì)現(xiàn)行政策的梳理結(jié)果，有30余種用地解決方案可供特色小鎮(zhèn)使用，可歸為9大類，請(qǐng)看詳解!
方案1
使用存量國(guó)有建設(shè)用地
批準(zhǔn)使用。市政道路、公園、綠地、廣場(chǎng)等屬于公共用地，辦理批準(zhǔn)使用手續(xù)，可以發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書，但不用劃撥決定書或出讓合同。這些類型的用地在登記時(shí)只登記不發(fā)證，需要注意的是區(qū)分建設(shè)單位、管理單位與土地使用權(quán)人的不同。
國(guó)有土地劃撥，即行政方式。
國(guó)有土地使用權(quán)出讓。
國(guó)有土地租賃。
國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資或入股。
除批準(zhǔn)使用和劃撥外，其他三種方式是有償使用。其中，出讓和國(guó)有土地租賃的具體配置方式包括協(xié)議、招標(biāo)、拍賣和掛牌四種，作價(jià)出資或入股因有明確的使用者，只能通過協(xié)議方式配置。
方案2
圈內(nèi)農(nóng)用地辦理轉(zhuǎn)用、征收手續(xù)后依法提供給具體項(xiàng)目
土地利用總體規(guī)劃所確定的城市村鎮(zhèn)建設(shè)用地，被稱為“圈內(nèi)用地”。為實(shí)施規(guī)劃，需要占用圈內(nèi)用地，涉及農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù);涉及集體所有土地的，應(yīng)當(dāng)辦理土地征收審批手續(xù)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項(xiàng)目用地由市、縣人民政府批準(zhǔn)，由市、縣國(guó)土資源部門依法供應(yīng)。
方案3
圈外單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地
能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需圈外土地的，經(jīng)批準(zhǔn)可以在圈外單獨(dú)選址建設(shè)。涉及農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù);涉及集體所有土地的，應(yīng)當(dāng)辦理土地征收審批手續(xù);土地供應(yīng)方案在辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收時(shí)一并批準(zhǔn)。
方案4
使用國(guó)有農(nóng)用地
建設(shè)需要使用國(guó)有農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)在辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地后，依法辦理供應(yīng)手續(xù)，不用辦理征收手續(xù)。
方案5
直接使用集體建設(shè)用地
有六種情形可使用集體建設(shè)用地：
鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公益事業(yè)、公共設(shè)施用地。
村民住宅。
集體經(jīng)濟(jì)組織興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的。
以集體經(jīng)濟(jì)組織為主體開發(fā)建設(shè)公租房、鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)，或者以集體建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資入股、聯(lián)營(yíng)與其他企業(yè)合作開發(fā)此類產(chǎn)業(yè)的。
在33個(gè)農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)，集體建設(shè)用地使用權(quán)可以出讓、租賃、作價(jià)出資或入股，用于商品住宅以外的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。
返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員，可依托自有和閑置農(nóng)房院落發(fā)展農(nóng)家樂;也可通過租賃農(nóng)房或與擁有合法宅基地、農(nóng)房的當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶合作改建自住房。
方案6
使用國(guó)有未利用地
建設(shè)項(xiàng)目可以使用土地利用總體規(guī)劃確定的國(guó)有未利用地，不需修改規(guī)劃，也不用辦理轉(zhuǎn)用和征收手續(xù)，直接批準(zhǔn)用地。
方案7
使用集體未利用地
可以參照方案五，直接作為集體建設(shè)用地使用。而國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目使用集體未利用地的，應(yīng)當(dāng)辦理土地征收審批手續(xù)后依法供地;不需要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，不需要用地計(jì)劃指標(biāo)，不繳納新增費(fèi)和耕地開墾費(fèi)。
方案8
使用設(shè)施農(nóng)用地
設(shè)施農(nóng)用地指的是設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)直接用于經(jīng)營(yíng)性養(yǎng)殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設(shè)施用地、附屬設(shè)施用地和配套設(shè)施用地，農(nóng)村宅基地以外的晾曬場(chǎng)等農(nóng)業(yè)設(shè)施用地。
設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目不同于一般的建設(shè)項(xiàng)目，其用地也不同于一般建設(shè)項(xiàng)目用地，符合要求的設(shè)施農(nóng)用地不屬于建設(shè)用地，而是按農(nóng)用地進(jìn)行管理，不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，不作為新增建設(shè)用地管理。要留意附屬設(shè)施和配套設(shè)施用地有一定比例限制。
設(shè)施農(nóng)用地不包括以下用地：經(jīng)營(yíng)性糧食存儲(chǔ)、加工和農(nóng)機(jī)農(nóng)資存放、維修場(chǎng)所;以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場(chǎng)所、各類莊園、酒莊、農(nóng)家樂;各類農(nóng)業(yè)園區(qū)中涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿、會(huì)議、大型停車場(chǎng)、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、展銷等用地。
方案9
結(jié)合土地整治、村莊整治安排用地
土地整治是對(duì)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)田、水、路、林、村等的綜合整治和統(tǒng)一安排，必然涉及到項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類用地的重新布局、安排和產(chǎn)權(quán)調(diào)整。各地應(yīng)依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的土地整治實(shí)施規(guī)劃，相應(yīng)調(diào)整項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類用地產(chǎn)權(quán)和地類，直接為項(xiàng)目區(qū)內(nèi)原用地單位整治后的用地辦理相應(yīng)用地手續(xù)，不再辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，也不占用指標(biāo)。安排原用地者用地后的剩余部分，應(yīng)當(dāng)依法辦理供地手續(xù)。
還有這些
使用增減掛鉤項(xiàng)目建新區(qū)用地的，視同建設(shè)用地。
農(nóng)業(yè)項(xiàng)目使用國(guó)有農(nóng)用地，有承包經(jīng)營(yíng)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、由農(nóng)場(chǎng)職工按要求耕種等方式。
農(nóng)業(yè)項(xiàng)目使用集體農(nóng)用地，有承包經(jīng)營(yíng)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、四荒地(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)拍賣、由原農(nóng)戶按要求種植等方式。
使用四荒地等未利用地的，有承包經(jīng)營(yíng)、四荒地拍賣、流轉(zhuǎn)等方式，使用年限最長(zhǎng)50年，使用方向包括開荒造林、治沙改土以及休閑農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)等，用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)需要審批。
農(nóng)村三項(xiàng)建設(shè)使用圈內(nèi)農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地后，再由縣市人民政府批準(zhǔn)使用。
符合條件的農(nóng)村道路用地和農(nóng)田水利設(shè)施用地屬于農(nóng)用地，不屬于建設(shè)用地，不辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，不占建設(shè)用地指標(biāo)。
地質(zhì)災(zāi)害治理工程用地，按照地質(zhì)災(zāi)害治理項(xiàng)目辦理項(xiàng)目審批手續(xù)，不辦理征收、轉(zhuǎn)用手續(xù)，不占用指標(biāo)，但應(yīng)當(dāng)足額安置補(bǔ)償。
此外
根據(jù)項(xiàng)目具體需求不同，還有填海造地、臨時(shí)用地、先行用地、一般采礦用地、石油天然氣鉆采及配套用地、閑置地處置與利用、工礦廢棄地利用或復(fù)墾置、低效地再開發(fā)利用、管線用地(需設(shè)置地役權(quán))、低丘緩坡用地、光伏用地、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地以及農(nóng)村黨建、醫(yī)療、圖書、體育等配套用地等用地解決方案可供選擇。
除了以上方式，還可以通過市場(chǎng)解決項(xiàng)目用地，如以轉(zhuǎn)讓方式取得土地使用權(quán);以股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式取得目標(biāo)公司控制權(quán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)利用目標(biāo)土地的目的;以合作開發(fā)方式利用目標(biāo)土地;原有建設(shè)用地依法改變用途等土地使用條件或辦理出讓、租賃等有償用地手續(xù)后，用作發(fā)展項(xiàng)目用地。
以政策紅利，讓特色小鎮(zhèn)更好更快發(fā)展
不久前住建部公布了第二批276個(gè)全國(guó)特色小鎮(zhèn)名單，與2016年10月擬定的第一批127個(gè)相比，數(shù)量翻了一倍有余。
借著政策東風(fēng)，幾乎是一夜盛開花千樹的特色小鎮(zhèn)，成為城市發(fā)展路徑和產(chǎn)城融合的新載體。
一、特色小鎮(zhèn)一夜爆紅
實(shí)際上，自2016年2月國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，明確提出加快培育具有特色優(yōu)勢(shì)的小城鎮(zhèn)以來，“特色小鎮(zhèn)”這個(gè)并非全新的概念就被推到了聚光燈下，一夜爆紅。
公開資料顯示，第一批特色小鎮(zhèn)的總投資規(guī)模就達(dá)2000億元人民幣;2017年，住建委與政策性銀行又達(dá)成合作協(xié)議，將為特色小鎮(zhèn)建設(shè)提供政策性金融支持。2016年7月21日由住建部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部三部委聯(lián)合提出的“到2020年我國(guó)將培育1000個(gè)左右的特色小鎮(zhèn)”目標(biāo)，在短短一年的時(shí)間里就完成了40%。
特色小鎮(zhèn)的提出是對(duì)我國(guó)30年城市化道路的一種總結(jié)和反思。我們或許可以通過合理的城市群、大中小城市分布，推進(jìn)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，以更好地帶動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。更重要的是，在我們意識(shí)到之前，市場(chǎng)本身也在做選擇：城市發(fā)展過快、發(fā)展成本過高、承載人口壓力過重、房?jī)r(jià)上漲脫離合理范圍……真正的實(shí)體經(jīng)濟(jì)需要尋求成本洼地，特色小鎮(zhèn)也許可以破解矛盾。
但是，對(duì)于開發(fā)商們而言，最具吸引力的是產(chǎn)業(yè)聚集帶來的人口聚集——有人的地方就需要房子。在城市“土地戰(zhàn)”和“銷售戰(zhàn)”愈發(fā)殘酷的現(xiàn)實(shí)下，“下鄉(xiāng)赴鎮(zhèn)”為他們開辟了新的出路。
二、熱潮下需要冷思考
宜居小鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)新城、現(xiàn)代制造、商貿(mào)物流 、休閑旅游、傳統(tǒng)文化、美麗宜居……一個(gè)個(gè)各具特色的小鎮(zhèn)，猶如一顆顆閃亮的明珠鑲嵌在神州大地。特色小鎮(zhèn)，已經(jīng)成為勢(shì)頭強(qiáng)勁的產(chǎn)業(yè)風(fēng)口，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展帶來新的機(jī)遇。
一個(gè)怪圈是，無論什么出發(fā)點(diǎn)的政策，最后總能被開發(fā)商和相關(guān)利益者變成房地產(chǎn)生意。體育、文旅、教育、養(yǎng)老……幾乎無一不成了房企的新故事。特色小鎮(zhèn)當(dāng)然也不能幸免，個(gè)別地方政府申報(bào)特色小鎮(zhèn)是為了獲得項(xiàng)目支持和土地指標(biāo)，也有些房企喊著建設(shè)特色小鎮(zhèn)是為了廉價(jià)圈地大舉開發(fā)。
對(duì)此，業(yè)內(nèi)專家指出，這種刻意“找”特色小鎮(zhèn)的舉動(dòng)就是本末倒置。特色小鎮(zhèn)的發(fā)展是市場(chǎng)自動(dòng)選擇的結(jié)果，特色先要“存在”，繼而才能被“發(fā)掘”和“精修”。
“羅馬不是一天建成的，特色小鎮(zhèn)也是。一個(gè)以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的小鎮(zhèn)，要通過聚集效應(yīng)形成產(chǎn)業(yè)繁榮，過程可能需要十年八年甚至更長(zhǎng)時(shí)間，一時(shí)興起或跟風(fēng)逐利都是不可取也不會(huì)長(zhǎng)久的。”
特色小鎮(zhèn)的政策制定應(yīng)該具備如下共性：
1.政府應(yīng)下放更多自治權(quán)給地方，主要包括獨(dú)立的財(cái)政權(quán)利、總規(guī)劃師制度，以及對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的投資，因?yàn)榈胤阶盍私庾约旱膶?shí)際情況和需求。
2.通過政策引導(dǎo)專業(yè)化產(chǎn)業(yè)聚集。措施可包括引進(jìn)具有傳承身份和品牌效應(yīng)的手工藝商家，對(duì)私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體經(jīng)營(yíng)予以更多政策保護(hù)和支持等。
3.吸引合格人才，注重對(duì)年輕人才的技術(shù)培養(yǎng)和質(zhì)素提升。
4.重視與大城市的合作互通，使特色小鎮(zhèn)在與城市的交界點(diǎn)起到樞紐作用，這就需要引入一些醫(yī)療、交通、教育等方面的更優(yōu)政策。
其實(shí)，“特色小鎮(zhèn)”的名稱和形式并不重要，有些叫“特色小鎮(zhèn)”的名不副實(shí)，有些不叫“特色小鎮(zhèn)”的反而可圈可點(diǎn)。只要以生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生融合”的開發(fā)理念為代表的城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢(shì)正確，我國(guó)的特色小鎮(zhèn)，又豈止名單上的那些?
三、產(chǎn)城融合才能綻放魅力
盡管各地“大干快上”特色小鎮(zhèn)各出奇招，但政策研究者、機(jī)構(gòu)觀察者都清楚地看到，在一片繁榮之下，特色小鎮(zhèn)存在的問題不少。
最普遍的是“千鎮(zhèn)一面”，浙江搞水鄉(xiāng)，江蘇也效仿;山東某小鎮(zhèn)的“特色”，在福建居然也有。其實(shí)，在特色小鎮(zhèn)的建設(shè)進(jìn)程中，除了強(qiáng)調(diào)特色，還必須強(qiáng)化產(chǎn)城互動(dòng)、產(chǎn)城融合，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)建設(shè)相互交融，避免城鎮(zhèn)化發(fā)展的空心化。
值得肯定的是，很多省份已經(jīng)注意到了這一點(diǎn)。四川省在近日出臺(tái)的《關(guān)于深化拓展“百鎮(zhèn)建設(shè)行動(dòng)”培育創(chuàng)建特色鎮(zhèn)的意見》中提出，到2020年，在600個(gè)“百鎮(zhèn)建設(shè)行動(dòng)”試點(diǎn)鎮(zhèn)中，將重點(diǎn)培育創(chuàng)建100個(gè)左右生態(tài)宜居、文化創(chuàng)意、科技教育、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、旅游休閑、商貿(mào)物流、特色工業(yè)等7種主要發(fā)展模式的特色鎮(zhèn)。
重慶、福建、吉林、河南、貴州等地也結(jié)合自身實(shí)際，以建制鎮(zhèn)為基礎(chǔ)開展了多種形式的探索，發(fā)展了一批專業(yè)小鎮(zhèn)，很好地促進(jìn)了產(chǎn)城互動(dòng)、產(chǎn)城融合。
國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤(rùn)令認(rèn)為：“特色小鎮(zhèn)是新型城鎮(zhèn)化的新平臺(tái)，將低端產(chǎn)業(yè)升級(jí)或轉(zhuǎn)移，‘騰籠換鳥’發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)，城市管理水平、城市服務(wù)水平也將整體提升;反過來，城市管理、服務(wù)水平的提升也將促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的提升。”
‘特色’二字應(yīng)體現(xiàn)在三個(gè)方面：
1.特色在于產(chǎn)業(yè)特色：產(chǎn)業(yè)是基礎(chǔ)，沒有產(chǎn)業(yè)依托就是空中樓閣;
2.特色在于環(huán)境特色：強(qiáng)調(diào)城區(qū)的合理布局，方便生活，方便生產(chǎn);
3.特色在于文化特色：要把各地不同的風(fēng)土文化融入特色小鎮(zhèn)建設(shè)之中，強(qiáng)調(diào)文化自信。我們要改變過往產(chǎn)業(yè)區(qū)、居住區(qū)分離的理念，做到產(chǎn)城結(jié)合，并營(yíng)造人與產(chǎn)業(yè)、自然相協(xié)調(diào)、互動(dòng)的氛圍。”
