一、投資體制的基本原則

　　依據國務院于2004年7月16日所出臺的《關于投資體制改革的決定》(國發〔2004〕20號)中，規定投資體制應落實“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的基本原則，并根據此原則將投資項目政府的管理職能區分為三部分，分別是審批制、核準制與備案制，具體內容說明如下：

　　(一)審批制

　　1. 政府投資項目采全部審批制

　　政府投資項目可以區分為直接投資和資本金注入方式兩種，從投資決策角度，《決定》要求審批項目建議書和可行性研究報告，除特殊情況外不再審批開工報告，同時應嚴格政府投資項目的初步設計、概算審批工作。本書稱此部分審批為全部審批制。

　　2. 企業使用政府補助、轉貸、貼息投資建設的項目采部分審批制

　　政府對于項目采用投資補助、轉貸和貸款貼息方式的，《決定》要求只審批資金申請報告。具體的權限劃分和審批程序由國務院投資主管部門會同有關方面研究制定，報國務院批準后頒布實施。由于類項目的文件審批范圍比較少，本書稱此為部分審批制。

　　(二)核準制

　　對于《政府核準的投資項目目錄》內的企業投資項目，政府僅對重大項目和限制類項目從維護社會公共利益角度進行核準，對于企業投資建設實行核準制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。政府對企業提交的項目申請報告，主要從維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、保障公共利益、防止出現壟斷等方面進行核準。

　　(三)備案制

　　企業投資建設項目，除實行核準制的項目外，其他項目無論規模大小，均采用備案制。除國家另有規定外，由企業按照屬地原則向地方政府投資主管部門備案。備案制的具體實施辦法由省級人民政府自行制定。國務院投資主管部門要對備案工作加強指導和監督，防止以備案的名義變相審批。

　　(四)小結

　　有關于PPP項目投資程序應采取審批制、核準制或是備案制，目前法律法規沒有明確的規定，基本上PPP項目同時具備社會資本投資項目與政府補助項目的雙重性質;根據《投資體制改革的決定》內容的解釋，如果從社會資本投資的角度看PPP項目，應該采取核準制或是備案制;但是從政府補助的角度，如果是準經營性的PPP項目，解釋上應該采取部分審批制;如果是非經營性的PPP項目,項目收入全靠政府購買服務，應該采取哪種制度，《決定》中并沒有規定。因此經由上述的說明，我們可以得知PPP項目在投資體制中，政府的管理權責應采取哪種制度，目前沒有明確的規定，有待未來立法解決。

　　另外，根據2016年8月10日國家發展改革委辦公廳頒布的《關于國家高速公路網新建政府和社會資本合作項目批復方式的通知》(發改辦基礎[2016]1818號)中規定：“一、政府采用投資補助方式參與的國家高速公路網新建PPP項目按照核準制管理。政府采用資本金注入方式參與的國家高速公路網新建PPP項目仍按照審批制管理，直接報批可行性研究報告?！庇纱丝芍瑴式洜I性的高速公路項目，即政府采用投資補助方式參與的項目，采用核準制，政府投資參股項目公司的高速公路項目，即政府采用資本金注入方式參與的項目，采用審批制;筆者認為，有關于后者情形適用審批制，恐有討論的必要;首先，一般在項目上，政府補助的金額通常多于政府投資參股的金額，則政府負擔金額多的補助項目采用核準制，政府負擔金額少的參股項目采用審批制，似乎在程序上有些輕重顛倒之嫌;此外，政府參股項目公司的準經營性項目，政府除了參股投資外，還需要針對項目的資金缺口給予項目公司補助，這種又參股又補助的項目，應適用核準制還是審批制，根據《通知》的內容是無法解決的，因此本書認為目前的投資體制并不適用于PPP項目。

　　二、政府投資項目的審批程序

　　國內目前針對PPP項目沒有投資審批的直接規定，但是財政部《第三批示范項目評審標準》要求新建項目必須完成城市規劃、立項、可研的審批程序，因此實踐中經常將PPP項目比照政府投資項目審批程序辦理。2014年3月1日國家發展和改革委員會出臺的《中央預算內直接投資項目管理辦法》(國家發展和改革委員會令第7號)，文件中針對政府投資項目的立項與可研的審批程序有詳細的規定，此外項目審批與城市規劃也存在一定程度的聯系，因此相關內容也一并說明如下：

　　(一)城市規劃程序

　　依據《城鄉規劃法》第5條的規定，城市規劃應依據國民經濟與社會發展規劃，與土地利用總體規劃相連接(即國民經濟與社會發展規劃→城市規劃→土地利用總體規劃)。規劃內容具體區分為以下四種：

　　1. 城市總體規劃

　　城市總體規劃是指城市人民政府依據國民經濟和社會發展規劃以及當地的自然環境、資源條件、歷史情況、現狀特點，統籌兼顧、綜合部署，為確定城市的規模和發展方向，實現城市的經濟和社會發展目標，合理利用城市土地，協調城市空間布局等所作的一定期限內的綜合部署和具體安排。城市總體規劃是城市規劃編制工作的第一階段，也是城市建設和管理的依據，一般簡稱為“總規”。

　　2. 分區規劃

　　分區規劃是指在城市總體規劃的基礎上，對局部地區的土地利用、人口分布、公共設施、城市基礎設施的配置等方面所作的進一步安排。

　　3. 控制性詳細規劃

　　以城市城市總體規劃或分區規劃為依據，確定建設地區的土地使用性質和使用強度的控制指標、道路和工程管線控制性位置以及空間環境控制的規劃要求，一般簡稱為“控規”。

　　4. 修建性詳細規劃

　　是以城市總體規劃、分區規劃或控制性詳細規劃為依據，制訂用以指導各項建筑和工程設施的設計和施工的規劃設計。是城市詳細規劃的一種，一般簡稱為“修規”。通常有了總規、控規與修規之后，才能根據這些規劃指標進一步設計項目。

　　(二)立項程序

　　立項程序指的是確定某個項目確定由哪個單位負責，并進行項目的初步分析，通常立項階段要求項目單位應編制項目建議書，內容要對項目建設的必要性、主要建設內容、擬建地點、擬建規模、投資匡算、資金籌措以及社會效益和經濟效益等進行初步分析(《辦法》第10條第1款前段參照)。項目建議書編制完成后，由項目單位按照規定程序報送項目建議書給審批部門審批。項目審批部門對符合有關規定、確有必要建設的項目，批準項目建議書，并將批復文件抄送城鄉規劃、國土資源、環境保護等部門(《辦法》第11條第1款參照)。

　　PPP項目的項目單位(或稱為立項人)應由誰來擔任?是由實施機構擔任還是由項目公司擔任?有關這個問題，筆者主張應由實施機構擔任項目單位，不該由項目公司擔任，原因在于：第一、立項階段還沒進入采購程序，也沒有選出社會資本方，更不可能有項目公司的存在，因此只能由實施機構申請立項并擔任項目單位，第二、邏輯上應認為項目可行且有實施的必要，而后可行性研究報告也通過了審批，才有需要成立項目公司實施項目，不應該出現可行性研究報告還沒審批通過就成立項目公司的情形，因此立項階段可行性研究報告尚未完成審批的情況下，只能由實施機構完成申請立項審批，第三、有人主張應由項目公司擔任項目單位的原因在于，過去審批的慣例都是由建設單位來擔任項目單位，而PPP模式中是由項目公司擔任建設單位的角色，因此應由項目公司作為項目單位，筆者認這種想法是受到傳統模式的影響，過去傳統模式基本上都是由工程的建設單位擔任項目單位的，而PPP項目的審批應獨立安排，不該受傳統模式的影響。

　　雖然筆者的立場認為應由實施機構擔任項目單位，但是如有特殊的情況，例如：貸款的需求、產權登記的需求、建設工程合同備案的需求等等，需由項目公司擔任項目單位，也可以同意變更項目單位，由原先的實施機構改為項目公司。

　　(三)可行性研究報告審批程序

　　項目建議書批準后，項目單位依據項目建議書批復文件，組織開展可行性研究，并按照規定向城鄉規劃、國土資源、環境保護等部門申請辦理規劃選址、用地預審、環境影響評價等審批手續(《辦法》第12條參照)。編制可行性研究報告，應對項目在技術和經濟上的可行性以及社會效益、節能、資源綜合利用、生態環境影響、社會穩定風險等進行全面分析論證，落實各項建設和運行保障條件，并按照有關規定取得相關許可、審查意見(《辦法》第14條第1款前段參照)。

　　可行性研究報告編制完成后，由項目單位按照規定程序報送項目審批部門審批，并應當附以下文件：(一)城鄉規劃行政主管部門出具的選址意見書、(二)國土資源行政主管部門出具的用地預審意見[1]、(三)環境保護行政主管部門出具的環境影響評價審批文件、(四)項目的節能評估報告書、節能評估報告表或者節能登記表、(五)根據有關規定應當提交的其他文件(《辦法》第16條參照)。

　　此要特別討論的問題是，目前的可行性研究報告是針對固定資產投資審批而設計的，報告內容只有建設期沒有運營期，筆者認為針對PPP項目，可行性研究報告中應處理項目運營期的技術、績效考核與概算的問題，因此可行性研究報告的概算中應包括建設期與運營期的費用，目前許多工程咨詢單位沒有能力處理運營期的相關問題，導致與多項目名為PPP實質為沒有運營期的BT項目。