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一文了解地方政府專項債！（附內(nèi)容、支持領(lǐng)域、必備條件、申報流程、策劃原則及注意事項）

發(fā)布日期：2022-11-15 00:00:00 瀏覽量：0

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2014年9月，國發(fā)【2014】43號文提出省級政府可發(fā)行地方政府債。地方政府債按照地方政府的資金用途與償還資金的來源分為一般債券和專項債券，前者往往是政府用于沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展的支出，后者一般是有收益的公益性事業(yè)支出。



2015年以來，地方政府債新增限額不斷增大，發(fā)行規(guī)模逐漸增加，其中專項債成為地方政府發(fā)債的主力品種，專項債在地方政府融資活動中扮演著極其重要的角色，逐漸成為政府化解債務(wù)危機(jī)、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的重要融資渠道。

一、什么是地方政府專項債？

地方政府專項債（以下簡稱“專項債”），是指省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計劃單列市政府）為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券。


這些債券往往都是土地儲備專項債、收費公路專項債、棚戶區(qū)改造專項債、其他類型收益與融資自求平衡專項債券。對于投資而言，這些債的數(shù)量會影響到房地產(chǎn)市場和基建領(lǐng)域，也會影響國民經(jīng)濟(jì)，因此，近幾年成為熱點。



二、地方政府專項債券的“成長歷程”

地方政府專項債券自2015年發(fā)行以來，主要經(jīng)歷了以下兩個階段。

第一階段2015—2017年：

這一階段專項債的類型主要為置換專項債和新增專項債，以置換專項債為主。

這一階段專項債的主要特點是：項目類型單一，發(fā)債期限較短。新增債基本都是土地儲備專項債，期限為3年或者5年。從2018年開始，這一階段發(fā)行的專項債逐步進(jìn)入償付階段。

第二階段2018年—至今：

這一階段專項債的類型主要為新增專項債、置換專項債和再融資專項債，以新增專項債為主。隨著原有債務(wù)基本在2018年置換完成，置換債基本結(jié)束，所以近兩年新增債都保持了較大規(guī)模的增長。同時隨著2015年發(fā)行的部分專項債進(jìn)入了償付期，所以在2018年首次提出了再融資債券這一概念。

這一階段專項債的主要特點是：隨著項目收益專項債的不斷探索和試點，專項債的項目類型越來越廣泛，從土地儲備、棚戶區(qū)改造、收費公路，擴(kuò)大到能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈物流基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。

隨著2019年專項債發(fā)行結(jié)束，2020年開始專項債開始密集發(fā)行，專項債呈現(xiàn)出新的特點:

1.支持領(lǐng)域越來越多。從2019年9月4日的國常會、2020年3月30日的國常會以及近期的中央政治局會議精神，對專項債支持的領(lǐng)域進(jìn)一步拓寬，在原規(guī)定7大領(lǐng)域的基礎(chǔ)上增加國家重大戰(zhàn)略項目、公共醫(yī)療衛(wèi)生、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域等領(lǐng)域。

2.發(fā)行期限越來越長。發(fā)行期限從原來3年、5年，逐步擴(kuò)大到10年、15年、20年，可以有效緩解地方政府的償債壓力，減少發(fā)行成本、資金閑置成本，吸引更多市場化的投資主體。

3.投向越來越精準(zhǔn)。專項債投向更細(xì)化更精準(zhǔn)，既有基本保障，又有提質(zhì)增效，更加專注于帶動有效投資，更加關(guān)注5G網(wǎng)絡(luò)、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

4.作為資本金的占比越來越高。專項債券資金用于項目資本金的規(guī)模占比由原來的20%提高至25%，項目范圍包括鐵路、收費公路、城市停車場、天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施等10大行業(yè)。

三、發(fā)債支持領(lǐng)域

按照財政部在《關(guān)于申報2022年新增專項債券項目資金需求的通知》中明確提出的2022年專項債券重點投向交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國家重大戰(zhàn)略項目、保障性安居工程等9大領(lǐng)域。

加上此次明確將新型基礎(chǔ)設(shè)施和新能源項目納入，專項債重點支持范圍擴(kuò)容至11大領(lǐng)域。

1.交通基礎(chǔ)設(shè)施，包括鐵路、收費公路、機(jī)場（不含通用機(jī)場）、水運、城市軌道交通、城市停車場；

2.能源，包括天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)（農(nóng)村電網(wǎng)改造升級和城市配電網(wǎng)）；

3.農(nóng)林水利，包括農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)；

4.生態(tài)環(huán)保，包括城鎮(zhèn)污水垃圾處理；

5.社會事業(yè)，包括衛(wèi)生健康（含應(yīng)急醫(yī)療救治設(shè)施、公共衛(wèi)生設(shè)施）、教育（學(xué)前教育和職業(yè)教育）、養(yǎng)老、文化旅游、其他社會事業(yè)；

6.城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎(chǔ)設(shè)施（含糧食倉儲物流設(shè)施)；

7.市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，包括市政基礎(chǔ)設(shè)施（供水、供熱、供氣、地下管廊）、產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施；


圖片

8.國家重大戰(zhàn)略項目，包括京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、“一帶一路”建設(shè)、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、推進(jìn)海南全面深化改革開放、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展；



9.保障性安居工程，包括城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、保障性租賃住房、棚戶區(qū)改造（主要支持在建收尾項目，適度支持新開工項目）；

10.新型基礎(chǔ)設(shè)施，根據(jù)多個省份的新基建專項債券項目情況及謀劃經(jīng)驗來看，目前專項債券支持新基建相對較多的方向主要是融合基礎(chǔ)設(shè)施，主要是指深度應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，支撐傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)型升級，進(jìn)而形成的融合基礎(chǔ)設(shè)施。包括應(yīng)急物資儲備體系建設(shè)、5G基站、特高壓、城際高速鐵路和城市軌道交通、新能源汽車充電樁等；

11.新能源，新能源領(lǐng)域滿足有一定收益、公益性建設(shè)項目主要有以沙漠、戈壁、荒漠地區(qū)為重點的大型風(fēng)電光伏基地、農(nóng)民利用自有建筑屋頂建設(shè)戶用光伏、鄉(xiāng)村分散式風(fēng)電、生物質(zhì)能利用、抽水蓄能、新型儲能、分布式智能電網(wǎng)、適應(yīng)分布式新能源接入的直流配電網(wǎng)工程、光伏公共建筑一體化項目等。此外，加氫站也是有一定收益的公益性新能源建設(shè)項目。

四、發(fā)債項目必備條件

1.必須是政府主導(dǎo)的、真正要干的項目。

2.必須是有一定收益的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目。

3.優(yōu)先安排在建項目。對于新開工項目，要前期手續(xù)完備、能夠盡快開工建設(shè)。

4.必須用于建設(shè)項目，不得用于置換債券。

5.項目通過國家重大建設(shè)項目庫報送國家發(fā)展改革委，必須取得審批監(jiān)管平臺代碼。

五、發(fā)債項目申報流程

1．項目儲備。各地、各部門首先確定國家宏觀政策、部門和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃中需要債券資金支持，且滿足債券發(fā)行條件與要求的具體項目，準(zhǔn)備好項目批復(fù)、可行性研究報告等相關(guān)支撐材料，在系統(tǒng)中分年度錄入債券需求，形成儲備項目庫中的項目。

各級財政部門要結(jié)合中期財政規(guī)劃、預(yù)算安排、債務(wù)限額、債務(wù)風(fēng)險、地方財力承受可能等因素對各單位填報的項目開展分年度篩選審核與排序，及時剔除不符合規(guī)定的項目，并根據(jù)項目實現(xiàn)融資與收益平衡的時限提出發(fā)行期限建議，在債券資金需求集中申報時按需上報。

2．債券發(fā)行。在儲備項目庫經(jīng)過篩選后，可直接用于發(fā)行的項目庫，項目進(jìn)入待發(fā)行庫后，標(biāo)志著進(jìn)入債券發(fā)行準(zhǔn)備環(huán)節(jié)。儲備庫中項目按照當(dāng)年政策重點支持方向、債務(wù)限額等要求，開展自下而上篩選，最終入選項目納入當(dāng)年財政預(yù)算及債券資金安排，并經(jīng)人大審議批準(zhǔn)。

項目單位應(yīng)及時引入第三方機(jī)構(gòu)開展評估，出具項目收益專項債券的項目實施方案、財務(wù)評估報告、法律意見書等相關(guān)材料，還應(yīng)相應(yīng)編制債券還款計劃、債券或項目管理辦法等。債券前期準(zhǔn)備完成后，根據(jù)發(fā)行窗口時期，由省財政廳統(tǒng)一安排發(fā)行。

六、發(fā)債策劃六項原則

1.符合扶持方向。

2.重點申報近期要實施的項目，規(guī)劃在遠(yuǎn)期實施的項目不要申報。

3.立項、可研、土地、規(guī)劃等手續(xù)齊全。比如備案的項目缺少立項和可研批復(fù)，建議重新批立項和可研，已批過的項目可以再報改造項目。涉及生態(tài)紅線問題，近期可以解決的也可以申報。土地平衡項目需要提交土地出讓計劃或收儲計劃等支撐材料。

4.資金平衡。專項債要求項目收益至少是專項債投入本息的1.1倍，但實際各區(qū)申報的項目收益來源嚴(yán)重不足，很多項目陷于停滯。建議做好項目謀劃，發(fā)掘收益來源，學(xué)習(xí)借鑒兄弟省市的先進(jìn)經(jīng)驗，可用土地增值收益來平衡項目，做好分年資金使用計劃，充分考慮運營期的收入和成本。

目前大多數(shù)項目存在土地平衡收入占比過高的問題，而土地出讓收益返還用于項目資金平衡還缺少文件依據(jù)，只能按此方案申報。另一方面，也要避免出現(xiàn)收益遠(yuǎn)超投資的情況出現(xiàn)，個別項目由于平衡地塊大，土地出讓收入高，出現(xiàn)了此類情況，建議調(diào)整方案，使收益和支出大致平衡，給自己留余地。

5.項目邊界要清楚。各區(qū)提供的部分項目與前幾批發(fā)債項目界定不清楚，與已貸款項目、存量項目界定不清楚。建議一定要仔細(xì)梳理各個項目的邊界，分期項目前后期的界限，平衡地塊與發(fā)債項目的對應(yīng)情況等。對于已經(jīng)取得銀行貸款的項目、擬采用特許經(jīng)營的項目需要對項目解包還原，分解出政府有責(zé)任實施的部分，但一般也要慎重實施。

6.部分零散項目打包的原則。各區(qū)申報的項目實施主體不同，資金來源不同，導(dǎo)致很多項目規(guī)模小，存在散亂小問題。建議按照打包的原則，把同類項目或鄰近區(qū)域的項目打包，可以把無收益或不能平衡的項目打入大包，實現(xiàn)項目整體平衡。

七、特別注意事項

1.為了適應(yīng)動態(tài)發(fā)行機(jī)制，財政部門將建立動態(tài)的項目儲備庫，并公開信息，重點支持當(dāng)年能開工的項目。

2.不同部門不同人員對國家政策解讀不同，有些人的解讀不一定正確，不能偏信個別機(jī)構(gòu)，要按照國家政策科學(xué)理解和執(zhí)行。

3.項目固定資產(chǎn)投資審批流程與發(fā)債審核流程是并行的兩套流程，不能混淆，固定資產(chǎn)投資審批流程把握的原則基本無變化，但發(fā)債審核流程受資金額度和申報項目數(shù)量影響更加嚴(yán)格。

4.打包項目可以各區(qū)分別批復(fù)統(tǒng)一發(fā)債，也可以到市級部門統(tǒng)一審批統(tǒng)一發(fā)債，最好由主管部門牽頭推動。

5.土地收益能用來平衡項目，但要規(guī)避土地儲備專項債的嫌疑。