一文了解地方政府專項債?。ǜ絻热?、支持領域、必備條件、申報流程、策劃原則及注意事項）

發布日期：2022-11-15 00:00:00 瀏覽量：0

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2014年9月，國發【2014】43號文提出省級政府可發行地方政府債。地方政府債按照地方政府的資金用途與償還資金的來源分為一般債券和專項債券，前者往往是政府用于沒有收益的公益性事業發展的支出，后者一般是有收益的公益性事業支出。

2015年以來，地方政府債新增限額不斷增大，發行規模逐漸增加，其中專項債成為地方政府發債的主力品種，專項債在地方政府融資活動中扮演著極其重要的角色，逐漸成為政府化解債務危機、穩定經濟增長的重要融資渠道。

一、什么是地方政府專項債？

地方政府專項債（以下簡稱“專項債”），是指省、自治區、直轄市政府（含經省級政府批準自辦債券發行的計劃單列市政府）為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。

這些債券往往都是土地儲備專項債、收費公路專項債、棚戶區改造專項債、其他類型收益與融資自求平衡專項債券。對于投資而言，這些債的數量會影響到房地產市場和基建領域，也會影響國民經濟，因此，近幾年成為熱點。

二、地方政府專項債券的“成長歷程”

地方政府專項債券自2015年發行以來，主要經歷了以下兩個階段。

第一階段2015—2017年：

這一階段專項債的類型主要為置換專項債和新增專項債，以置換專項債為主。

這一階段專項債的主要特點是：項目類型單一，發債期限較短。新增債基本都是土地儲備專項債，期限為3年或者5年。從2018年開始，這一階段發行的專項債逐步進入償付階段。

第二階段2018年—至今：

這一階段專項債的類型主要為新增專項債、置換專項債和再融資專項債，以新增專項債為主。隨著原有債務基本在2018年置換完成，置換債基本結束，所以近兩年新增債都保持了較大規模的增長。同時隨著2015年發行的部分專項債進入了償付期，所以在2018年首次提出了再融資債券這一概念。

這一階段專項債的主要特點是：隨著項目收益專項債的不斷探索和試點，專項債的項目類型越來越廣泛，從土地儲備、棚戶區改造、收費公路，擴大到能源、農林水利、生態環保、社會事業、城鄉冷鏈物流基礎設施等領域。

隨著2019年專項債發行結束，2020年開始專項債開始密集發行，專項債呈現出新的特點:

1.支持領域越來越多。從2019年9月4日的國常會、2020年3月30日的國常會以及近期的中央政治局會議精神，對專項債支持的領域進一步拓寬，在原規定7大領域的基礎上增加國家重大戰略項目、公共醫療衛生、城鎮老舊小區改造和新型基礎設施領域等領域。

2.發行期限越來越長。發行期限從原來3年、5年，逐步擴大到10年、15年、20年，可以有效緩解地方政府的償債壓力，減少發行成本、資金閑置成本，吸引更多市場化的投資主體。

3.投向越來越精準。專項債投向更細化更精準，既有基本保障，又有提質增效，更加專注于帶動有效投資，更加關注5G網絡、人工智能、工業互聯網、物聯網等新型基礎設施領域。

4.作為資本金的占比越來越高。專項債券資金用于項目資本金的規模占比由原來的20%提高至25%，項目范圍包括鐵路、收費公路、城市停車場、天然氣管網和儲氣設施等10大行業。

三、發債支持領域

按照財政部在《關于申報2022年新增專項債券項目資金需求的通知》中明確提出的2022年專項債券重點投向交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保、社會事業、城鄉冷鏈等物流基礎設施、市政和產業園區基礎設施、國家重大戰略項目、保障性安居工程等9大領域。

加上此次明確將新型基礎設施和新能源項目納入，專項債重點支持范圍擴容至11大領域。

1.交通基礎設施，包括鐵路、收費公路、機場（不含通用機場）、水運、城市軌道交通、城市停車場；

2.能源，包括天然氣管網和儲氣設施、城鄉電網（農村電網改造升級和城市配電網）；

3.農林水利，包括農業、水利、林業；

4.生態環保，包括城鎮污水垃圾處理；

5.社會事業，包括衛生健康（含應急醫療救治設施、公共衛生設施）、教育（學前教育和職業教育）、養老、文化旅游、其他社會事業；

6.城鄉冷鏈等物流基礎設施（含糧食倉儲物流設施)；

7.市政和產業園區基礎設施，包括市政基礎設施（供水、供熱、供氣、地下管廊）、產業園區基礎設施；

8.國家重大戰略項目，包括京津冀協同發展、長江經濟帶發展、“一帶一路”建設、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、推進海南全面深化改革開放、黃河流域生態保護和高質量發展；

9.保障性安居工程，包括城鎮老舊小區改造、保障性租賃住房、棚戶區改造（主要支持在建收尾項目，適度支持新開工項目）；

10.新型基礎設施，根據多個省份的新基建專項債券項目情況及謀劃經驗來看，目前專項債券支持新基建相對較多的方向主要是融合基礎設施，主要是指深度應用互聯網、大數據、人工智能等技術，支撐傳統基礎設施轉型升級，進而形成的融合基礎設施。包括應急物資儲備體系建設、5G基站、特高壓、城際高速鐵路和城市軌道交通、新能源汽車充電樁等；

11.新能源，新能源領域滿足有一定收益、公益性建設項目主要有以沙漠、戈壁、荒漠地區為重點的大型風電光伏基地、農民利用自有建筑屋頂建設戶用光伏、鄉村分散式風電、生物質能利用、抽水蓄能、新型儲能、分布式智能電網、適應分布式新能源接入的直流配電網工程、光伏公共建筑一體化項目等。此外，加氫站也是有一定收益的公益性新能源建設項目。

四、發債項目必備條件

1.必須是政府主導的、真正要干的項目。

2.必須是有一定收益的基礎設施和公共服務項目。

3.優先安排在建項目。對于新開工項目，要前期手續完備、能夠盡快開工建設。

4.必須用于建設項目，不得用于置換債券。

5.項目通過國家重大建設項目庫報送國家發展改革委，必須取得審批監管平臺代碼。

五、發債項目申報流程

1．項目儲備。各地、各部門首先確定國家宏觀政策、部門和行業發展規劃中需要債券資金支持，且滿足債券發行條件與要求的具體項目，準備好項目批復、可行性研究報告等相關支撐材料，在系統中分年度錄入債券需求，形成儲備項目庫中的項目。

各級財政部門要結合中期財政規劃、預算安排、債務限額、債務風險、地方財力承受可能等因素對各單位填報的項目開展分年度篩選審核與排序，及時剔除不符合規定的項目，并根據項目實現融資與收益平衡的時限提出發行期限建議，在債券資金需求集中申報時按需上報。

2．債券發行。在儲備項目庫經過篩選后，可直接用于發行的項目庫，項目進入待發行庫后，標志著進入債券發行準備環節。儲備庫中項目按照當年政策重點支持方向、債務限額等要求，開展自下而上篩選，最終入選項目納入當年財政預算及債券資金安排，并經人大審議批準。

項目單位應及時引入第三方機構開展評估，出具項目收益專項債券的項目實施方案、財務評估報告、法律意見書等相關材料，還應相應編制債券還款計劃、債券或項目管理辦法等。債券前期準備完成后，根據發行窗口時期，由省財政廳統一安排發行。

六、發債策劃六項原則

1.符合扶持方向。

2.重點申報近期要實施的項目，規劃在遠期實施的項目不要申報。

3.立項、可研、土地、規劃等手續齊全。比如備案的項目缺少立項和可研批復，建議重新批立項和可研，已批過的項目可以再報改造項目。涉及生態紅線問題，近期可以解決的也可以申報。土地平衡項目需要提交土地出讓計劃或收儲計劃等支撐材料。

4.資金平衡。專項債要求項目收益至少是專項債投入本息的1.1倍，但實際各區申報的項目收益來源嚴重不足，很多項目陷于停滯。建議做好項目謀劃，發掘收益來源，學習借鑒兄弟省市的先進經驗，可用土地增值收益來平衡項目，做好分年資金使用計劃，充分考慮運營期的收入和成本。

目前大多數項目存在土地平衡收入占比過高的問題，而土地出讓收益返還用于項目資金平衡還缺少文件依據，只能按此方案申報。另一方面，也要避免出現收益遠超投資的情況出現，個別項目由于平衡地塊大，土地出讓收入高，出現了此類情況，建議調整方案，使收益和支出大致平衡，給自己留余地。

5.項目邊界要清楚。各區提供的部分項目與前幾批發債項目界定不清楚，與已貸款項目、存量項目界定不清楚。建議一定要仔細梳理各個項目的邊界，分期項目前后期的界限，平衡地塊與發債項目的對應情況等。對于已經取得銀行貸款的項目、擬采用特許經營的項目需要對項目解包還原，分解出政府有責任實施的部分，但一般也要慎重實施。

6.部分零散項目打包的原則。各區申報的項目實施主體不同，資金來源不同，導致很多項目規模小，存在散亂小問題。建議按照打包的原則，把同類項目或鄰近區域的項目打包，可以把無收益或不能平衡的項目打入大包，實現項目整體平衡。

七、特別注意事項

1.為了適應動態發行機制，財政部門將建立動態的項目儲備庫，并公開信息，重點支持當年能開工的項目。

2.不同部門不同人員對國家政策解讀不同，有些人的解讀不一定正確，不能偏信個別機構，要按照國家政策科學理解和執行。

3.項目固定資產投資審批流程與發債審核流程是并行的兩套流程，不能混淆，固定資產投資審批流程把握的原則基本無變化，但發債審核流程受資金額度和申報項目數量影響更加嚴格。

4.打包項目可以各區分別批復統一發債，也可以到市級部門統一審批統一發債，最好由主管部門牽頭推動。

5.土地收益能用來平衡項目，但要規避土地儲備專項債的嫌疑。

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